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关于印发徐波、吴慧娟同志在全国建设工程质量监督工作研讨会上讲话的通知
作者:中华人民共和国建设部    信息中心来源:不详    点击数:    更新时间:2005-2-21    【字体:
关于印发徐波、吴慧娟同志在全国建设工程质量监督工作研讨会上讲话的通知 建质质函[2005]8号 各省、自治区、直辖市建设厅(建委、规划委):   现将徐波、吴慧娟同志在全国建设工程质量监督管理工作研讨会上的讲话印发给你们,供各地在工作中参考。   附件一:徐波同志讲话   附件二:吴慧娟同志讲话 工程质量安全监督与行业发展司 二○○五年二月四日 徐波同志在全国建设工程质量监督管理工作研讨会上的讲话   一、质量监督工作的成绩和问题   这次质量监督管理工作研讨会恰逢工程质量监督制度建立二十周年,二十年来,各级工程质量监督机构做了大量的工作,为我国工程质量整体水平的提高做出了重要贡献。今年,各地也纷纷开展了工程质量监督实施二十周年的庆祝活动,在此我先把质量监督工作的基本情况做一个回顾和总结。   八十年代初,随着我国扩大改革开放,工程建设管理体制越来越不适应改革发展的要求,质量事故频频发生。1984年国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》(国发[1984]123号),其中提出“按城市建立有权威的工程质量监督机构,根据有关法规和技术标准,对本地区的工程质量进行监督检查”。此后,各地区及有关部门都相继成立了质量监督机构,具体实施建设工程质量监督管理。工程质量监督制度的确立,对于遏制工程质量事故的发生,促进工程质量水平的提高,发挥了极其重要的作用。2000年1月30日,《建设工程质量管理条例》的颁布实施更标志着质量监督工作进入了一个崭新的时期,《条例》规定了工程建设各方责任主体的质量责任和各级行政主管部门的管理职责,确立了一系列工程质量管理制度,为确保工程质量,提高质量水平,杜绝重大质量事故提供了强有力的法律武器。实践证明,工程质量监督制度的实行,建设工程质量监督机构的设立及其有效运行对保证建设工程质量意义重大,是政府质量监管不可或缺的有效手段。   二十年来,质量监督制度不断地丰富和完善,监督工作的范围和监督方式也在不断地调整。各地不断探索创新工作机制,如江苏省实行的工程质量监督巡查制度,既增强了工程质量监督的针对性和有效性,又增强了随机抽查的威慑力。为进一步加快改革的步伐,适应工程建设发展的需要,我部先后印发了《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》及《工程质量监督导则》,对质量监督机构的改革方向、定性定位、监督方式方法等内容也进行了多次深入的研讨,在长沙研讨会议上,我们把工程质量监督的转变创新进一步归纳成六个方面,得到了普遍的认可。   二十年来,工程质量监督系统锻炼了一批过得硬的队伍。广大质量监督人员,认真贯彻执行国家有关工程质量监督的政策法规,忠实履行监督职能,为促进我国工程质量总体水平的提高,遏制工程质量事故的发生,起到了重要的作用。为了更好地总结经验,加强工程质量监督队伍建设,提高工程质量监督执法水平,我部决定,在工程质量监督制度实施二十周年之际,对多年来在工程质量监督工作中做出成绩的先进集体和先进个人予以表彰。我们要认真向先进学习,开拓创新,努力进取,不断开创工程质量监督工作的新局面,为进一步提高我国工程质量水平做出新的贡献。   质量监督工作取得了可喜的成绩,同时又面临着艰巨的任务,首先,虽然我们已经初步形成了包括直接生产责任、中介鉴证审查责任、监督执法监督责任三个层次的工程质量责任体系,但是,相对社会经济的发展而言,责任主体的层次和责任追究从制度上不够清晰,对建设单位的质量行为和质量责任问题的研究和管理还不够,中介机构对于工程质量的保障作用发挥得还不充分,企业和市场还没有全面形成一种完善有效的质量信誉评价制度、优胜劣汰的竞争机制和良性循环的发展氛围。当然,也表现出了建筑市场不成熟的一面,比如有同志在论文里也提到,评优一取消,企业创优动力马上就减弱。对于一个良性发展的市场,企业要有自己技术和管理的优势,要有高于国家标准或者行业标准的企业标准,它要凭自己的标准和质量技术优势来占领市场。我们很多大的企业有这个实力,也在做这方面的实践,最近,中建总公司和上海建工集团联合拿到了492米高的上海环球中心工程,中建总公司为什么能够拿到这个工程,据他们介绍,主要就是凭它的技术方案,中建总公司有一套比较完整的企业内部技术标准,业主看了就很信任。相比这些优秀的企业,我们的很多企业还没有达到这个水平,不少建设单位也还缺少这样的意识,这种良性的发展氛围,还未能真正在我们建筑市场里形成。   其次,质量监督工作自身也存在一些亟需完善和改进的地方,大致有这样几个方面:   第一,质量监督机构的性质、监督内容、监督方式需要进一步明晰化、规范化和科学化。监督机构性质问题不单取决于建设系统自身,也取决于全国事业单位的改革,但是机构性质的不明确已经给监督工作的发展带来了很多困惑,需要加大研究力度;关于监督内容、监督方式的问题,虽然我们已经出台了《工程质量监督导则》加以规范,但现在看起来仍需大家进一步深入认识,同时,不良记录的管理方法也未得到各级质量监督机构的全面重视,这既有进一步改变工作方式的问题,也有改变思想观念的问题。   第二,对违法违规单位和个人惩处不力。《条例》等法规制度加大了对违法违规行为的惩处力度,但法规的落实情况并不理想,各地执法情况也很不平衡,有法不依,执法不严的情况还时有发生。年初我们对去年的执法情况进行了统计,很多地区是零记录,我想,这并不是反映了我们的质量形势一片大好,而是反映出我们目前还确实存在着执法不严的问题,如果执法不严,我们质量监管的权威性,或者说对责任主体的惩戒作用就大打折扣,我们常提到的有为才有位将无从谈起。   第三,部分监督机构的设置和监督方式未能体现政府的监督管理。一些质量监督机构与政府投资工程的建设单位同体,导致政府监督与业主组织建设项目管理中的质量管理或质量控制角色混淆不清,同时,也导致建设单位游离于监督范围之外。随着政府机构改革,一些撤销了行业主管部门的行业工程质量监督机构在监督方式上仍延续传统的对建设工程实体质量的管理,实际上已经异化成为以市场为导向、带有监理性质的机构;设在许多中央企业下属厂矿企业内的工程质量监督机构,具有明显的企业性质,有的甚至只是企业内部的质量管理部门,呈现出政企不分现象,不符合市场经济发展的要求。   第四,监督人员素质有待进一步的提高。目前,部分监督机构仍然存在着监督人员对质量管理法律法规、工程建设强制性条文及工程质量监督规范规定不够熟悉,不能熟练掌握,业务水平不高的情况;有些同志长期习惯于质量监督核验制方式,思想跟不上变化;一些机构特别是县一级的机构接收过多的非专业人员,降低了质量监督机构的工作能力;同时,少数监督人员也存在着服务意识不强,工作深入不够的问题。   第五,质量监督机构的自收自支事业单位性质对执法的公证性带来一定的负面影响。为收费而监督的现象,会越来越不适应履行政府对工程质量监督的职能,监督机构与被监督对象直接发生经济关系,无法保证执法的公正权威,也容易导致社会上产生政府质量监督等同于强制性监理的错觉。   第六,监督工作陷于微观。监督机构的监督范围过窄,未能充分发挥政府监管质量的作用;在具体工作中又表现出对具体的工序和实体质量上的问题研究得多,对整个地区宏观上的质量形势掌握不够、分析不透彻。   这些问题有的是带有普遍性的,有的是个别问题,但都比较突出,影响着监督工作的发展,还需要大家进一步的研究解决。   二、提高认识,增强监督工作的责任感和使命感   搞好下一步的质量监管工作,首先要牢固树立科学发展观,统一思想,提高认识,要清醒地认识到工程质量监督工作所面临的新任务和新目标。   第一, 搞好质量监督工作是全面建设小康社会重要的组成部分。据统计,2003年全国固定资产投入达5.56万亿,其中百分之六十要通过建筑活动转化为固定资产,全面建设小康社会离不开基本建设,离不开城乡发展,各类工业项目的优化升级,新型产业发展,也都要通过我们建筑业来体现,所以说,工程质量好坏直接影响到国民经济的发展质量和资产质量,直接关系到全面建设小康社会目标的实现。   第二,提高工程质量监督水平也是构建和谐社会的重要途径。建设工程涉及公共利益和公众安全,其质量安全问题直接影响人民群众生活质量,也是人民群众最现实、最关心、最直接的利益,因此,我们的工作和构建和谐社会是紧密联系在一起的。   第三,提高质量监管水平是走可持续发展道路的重要体现。如果我们建设工程的节能、省地问题解决不好,对环境的影响解决不好,达不到合理使用年限就不能再继续使用,修一条路几年就要重新返修,将会在经济上和资源上造成巨大的浪费,所以,可持续发展和工程质量好坏的联系是直接的。我曾经请教过林同炎公司的邓院士,中国的桥梁和美国的桥梁比起来,觉得怎么样?因为我觉得我国近年来修建的桥梁在规模上都是排在世界前列的。他说,目前看起来还是有些差距,一是结构创新不够,另外就是更要害的问题,即我们的耐久性比不上人家,实际上这将直接影响经济的可持续发展。   部领导对质量工作非常重视,光焘同志曾经指出,建筑是凝固的艺术,而要把这个艺术留下来,就离不开质量,黄卫同志也要求,要带着感情、带着责任抓工作。质量工作头绪繁杂、任务艰巨,充分认识工程质量监督工作重要性的这些方面,提高认识,有助于加强每一位同志的使命感和责任感,有助于全面理解和把握新时期工程质量监督工作的内涵,以人为本,与时俱进,以科学发展观研究新问题,提出新办法。   三、下一步工作   (一)创新监督工作模式,突出工程质量监督重点   第一,明确监督工作在质量监管体系中的地位和作用。工程质量监督制度从大的概念上讲,应该是施工图审查制度、施工许可制度、工程监理制度、对各方责任主体履行责任和义务的巡查制度和竣工验收备案制度等的总称,而不应简单地只理解为对施工阶段的监督,更不应理解为仅仅是在现场检查质量甚至控制质量。目前,大多数工程质量监督机构的工作重点主要体现在巡查制度和竣工验收备案制度的执行上,因此,尽管工程质量监督机构在工程质量监管工作中发挥了极其重要的作用,但是,其职能尚未完全覆盖上述所有的环节。与此同时,不同环节的监管中也存在着职能重叠、资源浪费的现象。所以,各级建设行政主管部门一方面要充分发挥工程质量监督机构的作用,另一方面要注意整合分布在甚至是散落在不同内设部门的工程质量监管资源,明确牵头负责单位,从而形成互相联动、监管有效的质量监督链。实施统一的工程质量监督将是一个迫切的任务,比如对大型公共建筑的质量监督,其技术风险的监督是重要的内容,而这一内容除了施工阶段的监督外,首先就应该体现在对设计质量的监督,因此,有条件的地区应致力于建立统一的工程质量监管职能部门。   第二,监督机构的工作要突出重点,逐渐实现差别化管理。工程建设规模和有限的监督力量之间的矛盾,决定了工程质量监管工作不可能全面覆盖,监督面越大,监督管理的深度越不够,因此,必须有所侧重,改变以往对每个企业、每个项目都实施平均资源监督的思路,同时在工作方法上也要遵循“二八”规律,注意集中资源解决影响最突出的问题,抓住重点环节和薄弱环节。   差别化管理当前可体现在以下几个方面,一是根据不同企业和项目经理的业绩、信誉、工程质量保证能力以及其他综合情况,在不同时期、不同地区,动态确定和区分重点和一般监管对象,对其实施不同强度的监督管理。   二是在工程类型上当前要重点加强对大型公共建筑、市政桥梁工程和中小学校舍工程质量安全等直接涉及到城市公共安全的工程的监督管理。   三是在实体质量上要突出对技术风险较大工程的监督。注意抓好对技术风险较高的高切坡、深基础、抗震结构、异型结构、大跨度结构、大型幕墙等部位的设计、施工组织设计或技术方案及现场监的督检查。   近期,我们在管理上将“质量”的概念突出在“质量安全”这个定义上。以往,质量安全往往是指工程质量和施工安全的总称,现在我们讲的“质量安全”是一个完整的词汇,是指会造成安全事故的质量问题。质量的含义非常广泛,政府的工程质量监管不可能泛泛地抓,而应该突出重点,突出在与公共安全相关的工程质量上,也就是质量安全上。当然,与人民群众生命财产直接相关的住宅工程质量还是要全面抓。   第三,充分利用中介机构和社会力量做好工程质量监督工作。随着市场经济的逐步发展,监督管理工作也应适当地调整思路,市场可以调节的应该交给市场,可以依靠中介机构甚至社会监督制约的,就要充分利用,也就是要充分体现《行政许可法》中所说的“四个优先”原则。《建设工程质量管理条例》确立了建设、勘察、设计、施工、工程监理为工程建设的五方责任主体,分别承担相应的质量责任,其质量行为也是政府监管的重点内容。但是,随着形势发展,一方面应将工程质量检测机构、施工图审查机构也纳入责任主体范围,同时,几方责任在层次上应有所不同,在今后质量监管中更要逐步突出建设单位的第一责任。另一方面,市场经济比较发达、中介机构比较成熟的地区,要重视对施工图审查机构、监理公司、工程质量检测机构发展的支持,充分依靠、发挥它们对质量监督的技术辅助作用,同时也要加强对其履行质量责任情况的监督力度,以此来达到施工图设计文件以及实体质量符合强制性标准的目的。也就是说,政府工程质量监督机构不应对工程质量作任何直接的合格评价,而是通过对施工图审查机构、监理公司、工程质量检测机构所作合格结论进行抽检核查的方式来间接达到调控目的。   做好建设工程有关责任主体不良记录的管理、积极推行工程保险工作,都是充分利用社会力量辅助质量监管的有效手段,我会在下面强调这些工作。   (二)加快改革步伐,提高质量监督效能   如果说取消工程质量核验,建立竣工验收备案制度,由对实体质量的检查转变为对责任主体质量行为的抽查监督,是进入新世纪工程质量监督制度的第一次大的转变的话,逐步推行巡查制度可能是第二次转变,这也是第一次转变的继续深化,它主要体现在紧密联系、相辅相成的四个方面,可称为“四位一体”。   第一,积极推行巡查制度。工程建设工程任务量大、责任主体多,监督机构的运作模式应当主要采用巡查方式,而且应当是不定期、不告知的随机巡查,质量监督人员到现场不是直接控制工程质量或进行质量把关,而是为了发现责任单位主体的违法行为,并加以处罚,目的是确保企业和项目质量保证体系的建立和正常运行;质量监督机构的随机抽查,是在各方责任主体对实体质量有合格结论的基础上进行,主要目的是复查。实际上,多年来沿袭的以项目为单位、定点监督为主要方式的监督做法存在不少弊端,有些质量监督机构只注重对办理质量监督手续、收取了监督费用的项目进行监督,而不愿意过问不办理质监手续、没有收取监督费用的项目,导致自觉守法的项目被反复检查,而故意逃避监督的行为反而无人查处。   因此,实施巡查制度,既强化了对建设工程各责任主体质量行为的监督,也在管理中进一步体现了各责任主体对建设工程应承担的质量责任。   第二,监督机构要逐步向财政全额拨款方式转变。在今年南京召开的工程质量监督座谈会上我们专门安排北京市建委有关负责同志介绍了北京市质监机构“吃皇粮”以后的工作体会。质量监督收费不但影响执法公正,也是部分质量监督机构争夺监督权的原因,为收费而监督,既不利于政府职能的转移,其深层次的影响更体现在导致政府质量监督抓微观多,抓宏观少,以收费多少来决定监管资源的投入,这样往往老百姓最关心的、政府最应该管的重点反而容易被忽视。因此,从长远来讲,监督机构只有不再与被监督对象直接发生经济关系,向财政全额拨款方式转变,即所谓的“吃皇粮”,才能使监督机构的巡查制度更好地落实。当然,经费的合理解决应随着各地区事业单位改革的进程,稳步推进。   第三,强化不良记录管理这一监管手段。与巡查制度相配套的另外一个重要手段就是不良记录管理办法。监督机构的巡查工作要与不良记录管理紧密结合起来,把工程建设各方责任主体的违法违规质量行为记录在案,并按规定进行公示,这样才能充分体现、有效保证巡查的效果和权威性。做好不良记录管理工作同时也是建筑市场诚信制度建设的需要,实施了《建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办法》的地区,建设行政主管部门普遍反映效果很好,希望各地区继续发扬光大。   第四,加强信息化建设。要做好不良记录管理工作就要充分依靠信息化。不良记录实质上就是信用,信用的约束力主要体现在广为人知,因此要充分利用媒体,而互联网正具有报纸、电视等其他平面媒体无法替代的传播和查询功能,今年4月份在南京开的座谈会上我们也专门介绍了宁夏自治区建设厅的经验。当然,信息化还能够极大地提升质量监管的水平和工作效率,通过对监督发现问题的系统整理,可以实时掌握各方责任主体和人员的技术素质、质量管理水平,全面掌握所监督工程的总体质量水平和地区总体质量发展趋势;通过对各类质量行为及工程质量存在的问题进行分类统计分析,有助于找出规律性问题,有针对性地制定下一步的监督管理工作重点。   (三)加强对薄弱环节的质量监管,切实保障群众利益   第一,加强工程质量检测管理工作。质量检测工作也是工程质量监管体系的一个重要部分,具有很强的技术性和专业性,建立独立、综合、系统、公正的工程检测机构,在为工程质量提供科学的依据、保证建设工程质量方面起着重要的作用。检测机构有别于监督检测,它属于提供社会服务的中介机构,应该具备独立的法人资格,自主经营,自负盈亏,对检测结果负法律责任。部法规司正在审定《房屋建筑和市政基础设施工程质量检测管理办法》(部长令),我们将以部令出台为契机,规范工程质量检测市场,确保检测质量。   当前,要认清并理顺工程质量检测与政府工程质量监督机构监督抽测的关系。工程质量检测机构是监督机构的监督对象。监督抽测是政府工程质量监督工作的重要组成部分,与工程质量检测机构提供的检测服务是不同性质,按照《行政许可法》的要求,它是不能收费的,因此,监督抽测不能作为监督机构继续设立检测机构并向监督对象收费的理由,而原有设在监督机构的检测力量,如要继续向社会收费,随着检测部令的出台,也必须成为有资质的中介机构。因此,继续把工程质量检测机构设在工程质量监督机构也是难以为继的。   第二,加强对村镇建设工程的质量管理。做好村镇建设工程质量监督管理工作,直接关系到广大农民的切实利益,也关系到城镇化的发展,对村镇建设工程的质量监管是下一步工作的重点。建设部今年7月8日召开了全国的村镇建设工作会议,家宝、培炎同志都作了批示,培炎同志批示中强调“保证建设质量”。部党组成员全体出席这次会议,部里也下发了各司局职责分工的意见,同时专门成立了作为独立司局的村镇办,现在工程质量监管工作由我司负责。   县监督站的同志们在村镇工程质量监督和业务指导方面做了大量工作。这几年村镇建设和城市建设的规模基本上差不多,城市是8亿平方米,村镇也是8亿平方米,县监督站的同志们确实很不容易,工作条件也有限,工作经费更有限。但是,村镇工程的质量状况不容乐观,今年在质量上造成群死群伤的事故设主要集中在农民自建房。我们最近下发了《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》,希望我们工程质量监督系统的同志不但要重视城市里面的工作,还应该腾出精力,腾出监督资源,按照五个统筹的要求,在统筹城乡质量监督管理这方面多下功夫。   第三,继续做好对住宅工程和中小学校舍的监督工作。各地区这些年来高度重视住宅质量,已经做了大量的工作,收到了积极的成效,部里也于今年2月份专门下发了《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》,住宅工程质量直接涉及老百姓利益,住宅质量状况也不容乐观,据北京消费者协会统计结果显示,对住宅质量不满意的投诉占2004年投诉的一半。中小学校舍质量也直接涉及到未成年人的安全和教育。这两类工程的质量工作我们要继续常抓不懈,要作为各地区长时期内工程质量监督的重点。   第四,加强对建设工程使用阶段的质量监督。我国五、六十年代建设的工程,其安全寿命将陆续到期,一些八十年代建设的标准不高或受生产力水平制约质量水平不高的工程,乃至进入90年代初,经济快速发展时期一些盲目抢工期的工程,包括地质条件较差地区的高切坡建设工程,其使用安全问题可能会逐步凸现。另外,近年来装饰装修或随意改变使用用途而导致的任意破坏结构、改变荷载位置或增加荷载问题也将带来新的工程质量安全隐患乃至风险,各级建设主管部门要高度重视这一问题。近期,我们争取出台《建设工程质量检测管理办法》部令,接下去我们还将研究制定《建筑物安全性鉴定管理规定》(暂定名)部令,积极应对这方面问题。   同时,我们要加强投诉管理,提高为百姓着想的服务意识。投诉是我们发现责任主体不认真履行法定质量义务很好的途径,通过加大对投诉问题查处力度,将投诉处理和不良记录管理挂钩,加大公示力度,一方面积极维护群众的利益,同时也体现了工程质量监督的执法威慑力,   (四)加强工程质量监督执法能力建设,提高依法行政水平   第一,要提高监管队伍素质,加强依法行政能力建设。工程质量监督工作是一项政策性、技术性很强的工作,它集科学性、公共性和法制性于一体,要求工作人员必须有高度的责任心和较强的依法行政能力。各级工程质量监督机构要不断提高监督执法能力,要加强制度建设,实现科学管理,这是提高工作水平的重要途径,也是加强自身建设的重要途径。各级工程质量监督机构要大力抓好廉政建设和精神文明建设,自觉接受社会的监督。要有齐全、准确、可靠的监督档案资料来客观、真实地反映出监督工作的质量,这些方面我们在《监督导则》里都有比较明确的要求。   监督人员的优化也是提高队伍素质的一项重要任务,客观上,检测机构的分离将使监督机构分流一部分人员,留下来的人员要进行考核,对确实不适合从事质量监督工作的人员要进行分流,进一步调整人员结构。近几年来,北京、上海、深圳、广州等大城市的监督机构,在调整人员结构方面做了很多的工作,值得大家借鉴。   第二,加快大型国有企业所属监督机构的改革。在当前完善市场经济阶段,一方面要充分发挥设在中央企业集团公司总部内的质量监督机构的条条管理优势,同时又要积极引导设在其所属从事具体生产经营业务的厂矿企业内工程质量监督机构重新定位,或回归为企业内部工程建设质量管理部门,从投资者的角度加强工程建设管理,从而保证投资效益,或依法改组为独立承担法律责任的专业化的企业组织,从事检验、检测、监理等中介服务工作,从而逐步改变政企不分导致的同一主体既是裁判员又是运动员的状况。而且随着形势的发展,这个裁判员本身的存在也越来越难以找到法律依据。当然,这项工作调整应循序渐进,各级建设主管部门要积极支持现行的有关专业监督机构开展工作,不能出现监督真空。   第三,积极探索新形势下政府投资和非政府投资工程不同的监督方式。对于政府投资工程和非政府投资工程的监管方式应该有所区分,很多同志在论文当中都有提到。目前,大家在实践当中做到的或者在论文当中提到的,多是对政府投资的工程和涉及公共利益的工程要实行全过程的监督检查。现在看来,也带来新的需要进一步研究的问题,比如,对政府投资工程实施全过程监督,感觉上监督机构是以政府投资工程业主的身份去进行监督了,无形当中也会出现建设单位游离于监督范围之外,并且也容易和现场监督的工作角色混淆的问题。因此,对于政府工程,层次监督性质的巡查制度可能应该是今后要研究的主要工作方式之一,另外,是否需要考虑增加代表政府进行验收把关的环节,作为对建设单位工作评估的内容可能也有其现实研究意义。总之,随着国务院即将出台《政府投资工程条例》,如何对政府投资工程实施工程质量监督,我们应加强调研、明确职责,对此,司里今年也准备起草一个专项文件。   对于非政府投资工程,就是严格履行现行的法律法规,以施工许可和竣工验收备案为相关手段,加强对各方主体的质量行为的监管,促使各方责任主体承担起相应的质量责任,更多的用市场机制和法律手段来管好质量,坚持依法行政。   第四,积极推进工程质量监督工作的理论研究与创新。工程质量监督工作者要不断与时俱进,努力从理论上回答工程质量监督工作面临的新情况,不断深化对新时期工程质量监督工作特点和规律的认识,增强工作的科学性和预见性。监督分会组织大家编写的论文集和这次会议交流的很多论文和文章写得很有见地,也充分说明我们的同志勤于思考,勇于创新的思想作风和工作作风。   借这个机会,我再强调一下建筑节能工作和工程保险工作。   第一,要高度重视建筑节能工作。随着经济的发展,节能工作变得越来越重要,这涉及可持续发展问题,中央也很重视,这次中央经济工作会议已经将节能工作提到了非常高的高度。这几年室内空气质量监督工作开展得非常顺利,大家目标非常明确,短短一两年内工作几乎全面展开,其中主要原因是因为这项工作直接涉及到老百姓的切身利益,上下认识统一,大家格外重视。相比之下,节能工作难度要大一些,一是检测节能效果可能不如室内环境质量那么好操作,二是建筑节能需要建设单位增加更多的投入,另外,节能工作的开展也与供热体制改革等紧密相关,因为只有节能的利益与消费者的利益紧密相关,他们才会有动力。我们要把建筑节能工作作为今后质量监督工作的一个重要内容,部里要求2005年开始建设的工程要严格执行建筑节能的强制性技术标准,因此我们要从施工图审查、竣工验收备案环节等环节严格监督节能标准的执行情况,大家一定要高度重视这项工作并积极开展。   第二,要积极推进工程保险工作。随着市场化程度的提高,建设、设计、施工等单位的所有制多元化以及更强的流动性和变动性,质量责任主体的多变性与工程质量责任的长期性之间的矛盾越来越突出,加之重大工程技术风险的日益突出,   在运行行政手段的同时,也必须充分运用市场手段运用社会资源,通过工程保险的引入可以促进工程质量水平的提高,降低质量风险,同时也会促进建筑市场的诚信建设,对提高建筑业的整体素质将起到积极的作用。目前,勘察设计单位及注册执业人员的设计责任保险工作正在全面推行,其他责任主体单位也应该积极参加质量投保,我们正在研究具体的指导意见。当然,保险工作更多的是靠市场机制来推动,但是政府部门要积极地推动这项工作,这也将是今后一个重要的工作,大家要多了解、多呼吁,共同推动这项工作的发展。   明年还有很多具体的工作安排,如以大型公共工程质量安全、市政桥梁、村镇工程等为重点的全国工程质量督查,质量检测市场的专项整治等等,慧娟同志总结时会详细部署安排。   同志们,百年大计,质量第一,做好质量工作,关乎人民群众生命和国家财产的安全,关乎全面建设小康社会、统筹经济社会全面发展,关乎国民经济可持续发展,是“三个代表”重要思想的集中体现。各地区、各部门要提高认识,统一思想,贯彻落实科学发展观,切实做好工程质量监督工作,履行好我们的职责,确保工程质量,为构建和谐社会做出我们应有的贡献。 吴慧娟同志在全国建设工程质量监管工作研讨会上的讲话   时逢年底,大家工作都比较忙,我与质量处的同志商量,觉得无论时间如何紧张、准备如何仓促,这个研讨会一定要开。因为这毕竟是对工程质量监督工作从84年到2004年二十年的一次总结和交流。各地也非常重视,先后举行了各种形式的庆祝活动。昨天徐波同志的讲话已经系统地总结了这二十年质量监督工作的成绩,这次会议也是对二十年质监工作的肯定,此外,会议还进行了经验交流和分组讨论。明年年初将召开一年一次的建设工作会议,质量工作是一个重要组成部分,需要系统地提出明年的质量监管工作任务以及今后一段时间内的工作要求。虽然这次会议时间比较紧,但圆满地完成了会议日程,达到了预期的效果。为进一步做好明年的工作,我就当前的质量监管工作的形势和明年的工作打算讲四点意见:   第一,当前工程质量监督面临的形势。昨天徐波同志从三个角度说明了质量监督工作是非常重要的,我们要继续从这个高度来认识,要对形势有科学明晰的分析和判断。目前的工程质量监督形势有五个方面的特点:   一是经济的高速发展,这是不以人的意志为转移的。建筑业不是很主动的行业,是根据国家的投资、国家经济建设的需要、国民经济建设的规模来决定建筑业发展规模和速度。如今小康社会的发展,城镇化速度的加快,基本建设的规模增长相当快。2000年建筑业产值也就1万多亿元,而现在我们建筑业的产值已经达到了2万多亿元,有些省市,如北京每年2000亿的规模,浙江则每年近3000亿的规模,全国前年是1万8千多亿,去年达到21865亿,增长了23%,这个增长速度是相当快的。建设工程施工面积去年是26.35亿平方米,比前年增长了22%, 04年国家宏观经济有所收缩,不过估计今年还是会突破2万亿,因为三季度已经达到了18000多亿,年底突破2万亿应该没有问题。可以说,我们目前的增长速度每年都是百分之二十几,每年的建设项目都达到100多万个,这还只是统计发了施工许可的项目,不包括一些村镇自己干的项目。所以说我们目前工程建设规模达到了历史的新高。大家还可以看到,除了工程规模在增大,工程的科技含量也在增大,很多高精尖的技术应用在建筑上,如北京的部分奥运工程,有些技术难度非常大,这对我们如何开展质量监督工作,确保工程质量是一个极大的挑战。   二是目前我们的投资主体、承建主体、设计主体,包括我们的施工监理,都呈现出多元化的特点,市场化程度越来越高,我们应该思考在这种形势下政府监管什么,尤其是对投资主体。今年国务院下发了《关于投资体制改革的决定》,出发点就是充分发挥市场配置资源的基础性作用,谁投资,谁负责,谁收益,谁承担风险,这样更充分地调动各方主体的积极性。文件提出,对今后不使用政府资金的投资项目,一律不实行审批制度,而是改为核准制和备案制,完全由投资方来承担风险。在这类工程项目建设过程中,政府应该做什么呢?政府还监管什么?这就又给我们提出了政府工程和非政府工程如何区别对待的课题。   三是工程建设的生产方式发生了变化。工程质量在法律上规定了五大责任,就是工程建设五个主体的责任。实际上工程质量涉及的面越来越广,涉及的单位越来越多,涉及的专业越来越细,不仅包括建设、设计、施工、监理,还有材料供应,中介机构,咨询机构等等,这种新模式的出现,使我们要思考政府的监管如何更有针对性、有效性,这也是摆在我们面前的一个问题。   四是建设规模大,而真正的承建力量跟不上。虽然我们正在大力加强队伍建设,但是大家可以看到,我们现在庞大的施工队伍,大部分是农民工。我曾经做过一个调查,目前很多工地上农民工占该工地建筑队伍的90%以上,好一点的也就是80%。所以我们现在整个行业有3900多万人,我们这个行业成了农民进城、解决三农问题的重要渠道,因为它是一个劳务密集的行业,不用很大的资金,也不需要很高的智力,很容易进入这个行业。百分之五的农民进城,其中三分之一在建筑行业。据统计,目前建筑业包含农民工达到3137万人,占整个行业队伍的80%还多,对他们的质量安全的培训远远不够,建筑业的劳动力素质亟待提高。全行业的技术管理偏少,目前行业内技术人员占5.3%,管理人员4.9%,这对我们的工程质量必然是一个严峻考验,无论从管理上还是操作上来说,肯定会存在不少的问题。建筑业人员素质如何来提高,如何保证工程质量安全,对我们来说也是一个挑战。   五是政府职能转变以及行政管理体制改革力度的不断加大,今年7月1日《行政许可法》正式实施,对政府依法行政提出了更高的要求。从目前政府的理念、政府的管理来说,我们现在是有机遇也有挑战。机遇是什么呢?我觉得一方面是现在突出以人为本,更注重公众利益、老百姓的利益。十六届三中全会上关于政府职能转变方面特别提出了完善政府社会管理和公共服务职能。政府的职能是十六个字:宏观调节、市场监管、社会管理和公共服务。大家注意到十六届三中全会中政府职能转变重点突出社会管理和公共服务的职能,那么就意味着公共的事务、公共安全的监管要求进一步加强。实际上我们的质量就涉及到公众的利益、公共的安全,进一步的加强对工程质量的监管绝对是摆脱不了的。政府加强这方面工作,就是一个机遇。另一方面的挑战是我们行政执法的环境越来越严格了,不像以前想这么做,我有这个手段、措施,我就要这么做。今年七月一日实施的行政许可法对政府来讲执法的环境是越来越严格。国务院依法行政的纲要里专门提出政府依法行政要符合什么样的要求,就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。一要合法,法律法规没有规定的,政府就不能行为。第二是合理行政。法给你一个法律上的地位,有这个法律地位你能去行政,没有这个法律地位你就不能实施行政行为。法治国家就是政府有法律要求,法律规定你政府该干什么,法律没有规定的,政府就不能去做。而老百姓是法律要求不能做的就不能去做,法律没有禁止的就可以做。所以政府去执法没有法律规定的地位,就不合法,就不能去行政。另外就是程序正当,还要高效便民,诚实守信,老百姓要诚实守信,政府也不能朝令夕改,还有就是权责统一,有权力也有责任。依法行政这样的要求确实让我们的执法环境越来越严格。另外,行政许可法已经规定政府的许可、执法,基本上按照个人的自制优先、市场优先,还有自律的机制优先,事后机制优先,这四大原则限定了许可的内容。所以施工图审查开始一直不列入行政许可,后来没有废除,列入了政府改变管理方式,走自律机制这种方式,国务院令下来就是这样定的,基本上尽量减少许可。对我们来说,我们质量监督机构受政府委托,实际上是政府的一个机构,不管是事业单位也好,行政机关也好,行使着政府的一个职能,现在叫委托,但代表的是政府,因此政府职能转变就涉及到它如何相应适应政府职能转变的需要。从二十年的经验,以及我们面临的新形势,分析清楚下一步我们该怎么办,为做好下一步工作心中有底。   第二个方面,就是关于质量监督工作的主线和机制。质量司安全对今年的工作进行了讨论和研究,我们质量安全监督工作要围绕着切实保障人民群众生命财产安全这条主线,积极开展工作,要建立两个机制,一个是建立完善建筑市场自我调节自我规范机制。一个是建设主体自我管理自我发展的机制。目前各项改革已经处于攻坚阶段,我们考虑监督机构问题的时候不仅应该把它放在国家和整个社会的大环境中去考虑,而且还要考虑政府在质量监督管理工作方面有哪些监管工作要继续做,有哪些监管工作要完善,有哪些监管工作可能要退出历史舞台,不能单纯的围绕着机构的利益,机构的生存来考虑问题。《质量条例》已经规定了国家实行工程质量监督管理制度,虽没有说到监督机构,但也没有说到某个具体部门,制度已经确定下来了,但是工程质量不是由政府来保证的,没有提过由国家来保证工程质量,工程质量最终是由各方责任主体来保证的。我们还要从体制上机制上来考虑如何保证工程质量。《质量条例》解决了责任问题。我们负的是监管责任,企业才是责任主体。因此,我们不能从单纯靠政府的监督管理来提高工程质量,要促使企业自觉提高质量管理的能力和企业竞争力这方面来。我们明年要出台的三类企业的质量管理标准,一个是勘察企业的质量管理标准,另一个是设计企业的质量管理标准,还有一个是施工企业的质量管理标准。制订这些标准就是要指导企业建立自己的质量标准。ISO9000系列标准是个工业标准,行业的东西很少,我们已经与国家认监委商量,认证机构去认证时按照我们的标准去进行认证,这样就能结合建筑行业的特点了,国家认监委也很认同,我们拟与国家认监委联合颁布这个标准,认证机构将按照这个标准去认证。包括对检测机构的认证,现在的工程质量检测有30%在规定的检测机构进行,70%是企业自行检测,怎么样相信承担这70%检测任务的检测机构呢?我们就要在质量管理标准中体现出来,要通过政府的监督,来让企业自己来加强质量管理,而不是完全靠监管来解决问题。第二个方面就是从单纯的政府监管模式转变为调动社会各方力量来参与工程质量监控的模式。如诚信制度、工程保险制度等,都是在做这些方面工作。保险制度可能明年在住宅工程中首先推广实行。虽然现在不发工程质量合格证了,我们也不会成为被告的主体,但是发生了质量问题用户还是要来找政府的,要求政府解决问题,政府还要充当了调解人,其实最好的方式应该是上法院解决。但是如果房子卖了以后,开发商也没有了,承包商也没有了,出现问题最后还得找政府。去年我到法国考察质量保险的情况,法国的住宅业主一律购买保险,这样保险公司也会去关注这个工程的质量,发生质量问题由保险公司来负责解决,不用找政府。同时在建造过程中保险公司也非常重视质量,他专门请专业的质量检查公司来审查方案并进行监管,后来我们询问法国的建设部有关保险制度实行的问题,他们说,首先法国是小政府大社会,政府没有这么多的监管力量,面对众多的质量投诉、媒体曝光等仅靠政府会很被动,调动社会各方力量关注工程质量,政府就很轻松了,法国政府建设主管部门也做一些质量检查,政府监管的威慑力还是存在的。实行保险制度后,既使开发商、施工单位没有了,保险公司也将负责。因此,我们明年打算先在住宅工程中推行质量保险。另外就是诚信制度的建设问题,除了政府向社会公布责任主体的不良行为记录外,社会各方也要参与到这项工作中来。有的企业说罚钱不怕,就是怕通报,因为曝光给它的生存带来了危机,所以说要充分调动社会各方力量来参与工程质量监管。   第三就是关于明年工作的几个重点。徐波司长已经讲了今后几个方面的工作,我想强调的是明年的工作重点。归纳起来有五个方面,一是立法工作。虽然我们有了《质量条例》,但是《质量条例》颁布已经四年了,四年来形势已经发生了很大的变化,整个社会主义市场经济秩序正逐步完善,尤其是今年实施的行政许可法影响很大。今年主要是利用《建筑法》修改的契机,把一些制度包括我们工程建设质量监督管理的体制、机制及制度写进去。同时其它的规章制度要继续抓紧做好。第一是制订《建设工程质量安全监督管理规定》,把从施工图审查、施工许可开始到竣工验收备案都列进去,针对工程项目的监督管理形成一个详细的规定。第二是出台《工程质量检测管理规定》。目前征求意见已经反馈回来了,我们正与法规司协商沟通,进行适当的修改后出台。第三是要根据当前的实际,研究制定《政府投资工程质量安全监管的若干意见》,明确质量安全监管责任。第四是制订《工程质量缺陷鉴定管理规定》,进一步明确规定在建工程、投入使用的工程,包括房屋、市政、桥梁等工程的质量缺陷由谁来鉴定,鉴定什么内容等等。第五是制定《工程质量监督机构及人员考核管理办法》。大家刚才也提了很多好的建议,比如说监督人员的管理问题,监督的业绩能不能作为工程项目管理业绩等,这些我们将会认真加以考虑、研究。大家还提到监督管理规定的问题,需要提醒的是监督管理规定并不是一项行政许可,只是政府内部一个加强管理的规定,大家也要统一认识。对于监督人员来说地位层次上可以再提高一点,通过这个管理办法进一步规范各地监督机构内部管理,提高人员的素质,用人的质量保证工程监督管理工作的质量。另外就是尽快出台勘察、设计和施工三类企业的质量管理标准。   第二方面工作就是研究做好村镇建设工程质量管理和建筑节能工作。积极推进《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》的贯彻执行,加强对农民建房的技术指导和服务。在建筑节能方面,要按照中央经济工作会议要求,把节约能源、资源放在首位,大力发展循环经济,逐步构建节约型的产业结构和消费结构,重点突出住宅节能工作,加大节能标准的执行力度,严把施工图设计审查和竣工验收关,加强对建筑节能工程的检测,与此同时,还要加强建筑材料进入施工现场的检测,切实把节能工作落到实处。   第三个方面的工作就是明年要开展的全国工程质量督查工作。这次检查的具体要求可以先和大家讲一下。一是这次的质量督查范围包括建设、勘察、设计、施工、监理等。二是检查的重点是大型公共建筑、市政桥梁和住宅工程。三是检查的方式为随机抽查。在各地巡查的基础上我们组织督察组将进行随机抽查。这次检查从数量上与2001年是接近的。2001年是3个城市,每个城市4个工程。第四就是对监督机构和监督人员情况的检查。此外,这次的督查也是为明年工程质量分析报告提供相关的数据信息做准备。以后我们计划每年或两年出一次工程质量分析报告,也就是质量白皮书。   第四个方面是工作方法的问题。我们要组织对质量管理工作前瞻性战略性的研究。我们已经对这二十年的工作做了总结,但是我觉得仅这些总结还不够,还要加强前瞻性战略性的研究。我们质量管理理论的支撑度还是不够。如果为决策提供支撑的相关工作没有做好的话,可能会带来决策的失误或者工作的失误。目前我们的研究还局限在政府内部和质监机构内。由于人手不够、研究不全面,充其量只是提出一些工作情况或一些设想,离真正的理论研究还相差很远。我们要组织包括研究单位、大专院校等在内的各方面人员来做这项研究工作。把工程项目的整合、监督执法的问题、市场机制的自我调节自我规范、主体自我管理等问题系统的进行研究,要从本质上来解决这些问题,以利于我们的决策。另外,在制订政策时不搞一刀切,我们国家有地区的差异、经济的差异、专业的差异还有管理水平的差异,可以说经济基础决定了政策与工作方法。所以工作方法上不能一刀切,要作更深入、细仔的调查研究,分门别类提出要求。比如今天提到的检测机构分离问题,实际上从国家大的方向来说,政府和中介机构是绝对要分离的。对于西部地区来说,目前工程量不大,没有必要设立这么多的机构,怎么办,怎么过渡,这就需要认真考虑。中央的经济工作会议提出改革已经进入到攻坚阶段,方向要坚持,既要敢于攻坚,又要兼顾各方利益,积极稳妥地推进改革。在工作中要充分体现这一点。   今天我就简要讲这四个方面的问题,新年将近,大家都在总结2004年的工作,安排2005年的工作计划,我们要带着对质量监督二十年的感情和责任,进一步做好今后的工程质量监督工作,为国民经济持续发展和构建和谐社会做出贡献。
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